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【恢月说法】论旅游主管部门的旅游安全监管职责(三)
2017/6/20 9:58:19     来源:旅游投诉    作者:黄恢月    编辑:李婷婷   浏览次数:474




   二、旅游安全监管中的实体性监管和程序性监管


   为了进一步明确旅游安全监管职责的归属问题,笔者将旅游安全监管划分为实体性监管和程序性监管两大类。所谓旅游安全的实体性监管,也可以称之为许可监管。所谓旅游安全的程序性监管,也可以称之为行业监管。这样的划分,主要目的是希望能够明确各个职能部门的旅游安全监管职责,进一步明确旅游主管部门在旅游安全监管中的职责边界,从而对旅游安全监管实施分类监管和指导,利于旅游安全的日常监管,更利于旅游安全事故发生后,更加公平合理地追究有关主管部门的监管责任。


   (一)旅游安全的实体性监管


   所谓旅游安全的实体性监管,就是指为旅游企业颁布经营许可部门的安全监管,以体现“谁许可,谁负责”原则。按照法律规定,在旅游行业中,旅游主管部门颁布许可的仅限于旅行社行业,比如旅行社业务经营、中外合资旅行社经营、导游证等的许可。既然旅游主管部门对旅行社及其从业人员负有许可职责,自然就是旅行社行业安全的监管主体。因此,旅游主管部门对旅行社及其从业人员的经营行为负有安全监管职责,其监管是全过程、全方位的安全监管。如果旅游主管部门不履行对旅行社行业的安全监管职责,或者履行的安全监管职责不到位,旅游安全事故发生后,旅游主管部门应当被追究相应的监管责任。


   (二)旅游安全的程序性监管


   所谓旅游安全的程序性监管,就是站在旅游行业主管部门的角度,对于旅游行业内、领域内的安全实施监管,以落实“管行业必须管安全”的要求,来履行旅游行业的安全监管职责。在旅游安全程序性监管中,旅游主管部门单独或者与相关部门联合实施旅游安全监管时,主要的职责是对饭店、景区、旅游汽车公司等旅游企业的安全制度、安全台帐、消防许可、特种设备经营许可、食品卫生许可等实施书面审查,而不是具体参与到饭店、景区是否符合消防安全、是否符合特种设备安全、是否符合食品卫生安全等技术性的监管中。在监管经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目的安全时,也采取程序性监管的方式进行。如果旅游主管部门在这些书面审查中,发现旅游企业存在安全管理方面的问题,或者接到相关企业和个人在无证照经营这些业务,应及时将问题通报给相关许可部门,由有许可权的部门实施监管。


   有一种观点认为,既然饭店、景区,包括星级饭店和A级景区,其经营不需要旅游主管部门的许可,旅游主管部门也就无需参与到相关旅游企业的安全监管中。这个观点值得商榷之处在于,虽然饭店和景区不在旅游主管部门的许可范围内,但旅游主管部门仍必须对饭店和景区,尤其是星级饭店和A级景区实施程序性监管,主要原因有二:第一,旅游主管部门必须体现行业监管的职能,否则“谁主管、谁负责”就会沦落为一句空话。第二,在旅游团队的旅游活动中,饭店和景区等旅游企业是旅游服务的直接提供者,为了确保旅游者,尤其是团队旅游者的合法权益不受侵害,旅游主管部门也必须有所作为。


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